自2017年國辦發(fā)〔2017〕19號文發(fā)布以來，EPC模式在我國（尤其是政府投資項目上）發(fā)展勢頭迅猛（雖然坊間仍然有大量“真假EPC”的討論），但在工程實踐中，EPC越來越明顯遭遇到“叫好不叫座”的困境（甚至連“叫好的聲音”也越來越少了）。
EPC的實施各方都不滿意，發(fā)包人認(rèn)為EPC的最大好處“加快進(jìn)度”并沒有實現(xiàn)，總承包商認(rèn)為“承擔(dān)了更大的風(fēng)險和責(zé)任，但并沒有得到相應(yīng)的回報”，財評、審計的監(jiān)督部門認(rèn)為“EPC留下了大量的爛攤子，沒法評，也沒法審。”
從合同的視角來講，上述種種現(xiàn)象都可以歸納為合同的履約效率下降。當(dāng)然，造成這一問題的原因是錯綜復(fù)雜的，本文期望從EPC的本質(zhì)屬性上對這一問題進(jìn)行探討。
這是我們在對EPC的認(rèn)知上產(chǎn)生的第一個困惑。眾所周知，談EPC離不開FIDIC，2017年12月，國際咨詢工程師聯(lián)合會 （FIDIC）發(fā)布的銀皮書中對適宜采用EPC模式的適用條件做出規(guī)定：“…由承包商進(jìn)行所有設(shè)計，能夠承擔(dān)全部設(shè)計和施工的責(zé)任，交付成果滿足雇主所設(shè)定的功能標(biāo)準(zhǔn)…”，同時將“如果雇主意欲密切監(jiān)督和控制承包商工作，或者想要對大部分施工圖進(jìn)行審核”等規(guī)定為不適宜采用EPC模式的情況。
可以看出FIDIC認(rèn)為適合EPC的項目是不確定性程度高，需要更好地利用總承包商設(shè)計、施工聯(lián)動及技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢以彌補(bǔ)發(fā)包人管理能力弱的不足。因此，“雇主”關(guān)心的只是交付成果和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而放松了過程性的管控。
而我國2019年《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）中明確提出：“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式。”這很明顯是為了降低EPC的發(fā)包時點前移造成的項目不確定性。為了滿足發(fā)包人對控制權(quán)的把控，達(dá)到防止項目投資失控的目的，從而對于采用工程總承包模式的項目建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)方案等設(shè)定門檻，同時對發(fā)包人要求的詳盡程度提出更高要求。
概括起來說，FIDIC認(rèn)為不確定性程度高的項目才需要用EPC，而我國的規(guī)定則是明確的項目才適合采用EPC。由此可見，雖然同為EPC，但發(fā)包人采用EPC模式時的根本意圖迥異，因此，技術(shù)方案成熟度及發(fā)包人管理能力差異引起的發(fā)包人對控制權(quán)需求的兩極化使得工程總承包模式適用范圍存在雙重性。
在此，我們不去判斷兩種EPC模式的優(yōu)劣或者正誤，我們只立足于兩種EPC模式都是工程實踐中的實際存在這一客觀現(xiàn)象進(jìn)行分析。為什么EPC在我國推廣后進(jìn)行了本土化改造呢？應(yīng)該是基于以下三個原因。
（1）弱信任環(huán)境阻礙了發(fā)承包合作伙伴關(guān)系的成立。工程總承包模式要求發(fā)承包雙方形成基于雙贏理念的合作伙伴關(guān)系。建立伙伴關(guān)系的前提是發(fā)承包雙方具有強(qiáng)信任關(guān)系，但由于我國的社會發(fā)展的階段以及長期采用DBB模式形成的強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)承包雙方很難在短時間內(nèi)從委托關(guān)系轉(zhuǎn)變成強(qiáng)信任關(guān)系，難以滿足工程總承包模式中合作策略的使用條件。
（2）盈余分享與政府投資管控目標(biāo)沖突影響激勵機(jī)制的構(gòu)建。工程總承包模式要求更大程度的發(fā)揮承包人的綜合管理能力和技術(shù)創(chuàng)新能力，因此需要建立有效的激勵機(jī)制。我國工程總承包模式在政府投資領(lǐng)域大力推行，在政府投資項目需要面臨的各種嚴(yán)格監(jiān)督和審核下，承包人即使在限額設(shè)計的基礎(chǔ)上通過設(shè)計優(yōu)化節(jié)約建造成本，發(fā)包人很難同意將盈余以報酬的方式分享給總承包商。因此盈余部分的有效分享與政府投資管控目標(biāo)沖突使得有效的激勵機(jī)制難以建立。
（3）采用工程總承包模式的政府投資項目在功能要求描述上產(chǎn)生困難。工程總承包模式適用功能要求易于明確描述的項目。由于政府投資項目大多為房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施居多，而該領(lǐng)域較少涉及復(fù)雜設(shè)備采購及安裝，故其產(chǎn)出指標(biāo)很難準(zhǔn)確描述，導(dǎo)致發(fā)包人要求中在功能要求的描述上存在困難，而表述不得當(dāng)?shù)陌l(fā)包人要求會導(dǎo)致發(fā)包人難以在建設(shè)成果有效把控總承包商。
所以，F(xiàn)IDIC合同條件下描述的EPC模式在我國的推廣是有一定困難的（當(dāng)然也不排除實踐中存在的可能），而基于中國的特有情景產(chǎn)生的中國式的EPC。這兩種工程總承包模式下形成了技術(shù)成熟度與發(fā)包人對控制權(quán)需求的兩極化的關(guān)系。我們可以將FIDIC規(guī)定的EPC稱為I型EPC，將中國式本土化改造后的EPC稱為II型EPC。
以上的分析只是為了厘清EPC存在兩種不同的源發(fā)性目的，并不是造成管理困境的根本性原因。導(dǎo)致管理困境的根本原因在于EPC源發(fā)性目的與EPC實施機(jī)制（或者說控制權(quán)配置方案）之間的錯配。從風(fēng)險分擔(dān)方案設(shè)計的角度來闡述這一問題會更加清晰。
I型EPC的適配方案應(yīng)該是“基于項目復(fù)雜性選擇EPC——充分發(fā)揮總承包商的技術(shù)能力和管理能力——控制權(quán)向總承包商大量讓渡——發(fā)包人重點關(guān)注交付結(jié)果——承包人承擔(dān)絕大部分風(fēng)險（表現(xiàn)為固定總價計價模式）”。II型EPC的適配方案應(yīng)該是“基于嚴(yán)格管控的需要選擇EPC——防范承包商降低功能標(biāo)準(zhǔn)或通過設(shè)計優(yōu)化取得超額利潤——發(fā)包人保留大部分項目控制權(quán)——發(fā)包人同時關(guān)注交付成果和實施過程——發(fā)承包雙方基于控制權(quán)的分配設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)方案（表現(xiàn)為合同中設(shè)計詳細(xì)的可調(diào)價條款）”。
但在工程實踐中，發(fā)包人很可能忽略掉EPC的兩種不同源發(fā)性目的下的適配方案選擇，而只選擇對自身最有利的控制權(quán)配置及風(fēng)險分配方案，而非有利于項目各方責(zé)權(quán)利的合理分擔(dān)（直白一些就是權(quán)利主要是我的，風(fēng)險主要是你的）。這種錯配的控制權(quán)配置將會導(dǎo)致發(fā)包人要求詳略程度選擇、風(fēng)險分配、合同設(shè)計的偏差，進(jìn)而對項目績效產(chǎn)生負(fù)面影響，由此進(jìn)一步造成工程總承包模式發(fā)展的管理困境。工程實踐中發(fā)包人若未能明確兩種類型的界限，選擇不利于項目各方責(zé)權(quán)利的合理分擔(dān)方案，那么錯配的工程總承包類型與控制權(quán)配置將會引起項目的糾紛與索賠，從而大大降低了EPC本應(yīng)具備的合同履約績效。
另附：在工程實踐中，還有很多固定總價計價模式采用了總價只能調(diào)低不能調(diào)高的固定模式，這種單方向調(diào)整的所謂固定總價模式在履約中遇到的困難就更加一言難盡了。懂的都懂，“執(zhí)手相看淚眼，競無語凝噎”。